大国点名，最新省级“分工”出炉

　　
 

　　随着我国“多规合一”改革深入推进，各级各类国土空间规划终于逐渐揭开面纱。

　　近日，国务院陆续批复南京、广州、深圳、成都等重点城市国土空间总体规划，其中，“重要的中心城市”“先进制造业基地”“科技创新中心”等功能定位引发广泛关注。

　　过去，各种空间规划类型很多，相互之间协调不够，交叉重叠较多。2018年，在新一轮国家机构改革中，自然资源部挂牌成立，着手将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。

　　作为各类开发保护建设活动的基本依据，国土空间规划通过体系重构，直接将“三区三线”划定成果带位置下达，直接落到图斑上，形成全国统一的“一张图”。在多位受访专家看来，这种自上而下编制的约束性规划，在空间表达的尺度上更具革命性。

　　带着“把每一寸土地规划得清清楚楚”的目标任务，国土空间规划体系如何落地？按照自然资源部的说法，不同层级规划的侧重点和编制深度不一样，其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市级、县级和乡镇级规划侧重实施性。

　　截至目前，除北京、上海的城市总规已于2017年获批不再报批外，31个省级行政区中，仅剩湖北的国土空间规划尚未获得国务院批复。省级规划获批，省域国土空间有了保护、开发、利用、修复的政策和总纲。如清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究分中心主任、清华同衡规划院副总规划师卢庆强所言，“批复内容都属于国家要求，是地方需要认领的‘国家任务’”。

　　作为规划期到2035年的空间蓝图，国土空间规划描绘的目标定位备受瞩目。

　　也因此，在大的空间格局上，规划既强调各地要深度融入长江经济带、粤港澳大湾区建设、西部大开发等重大国家战略，同时在具体表述上，又有较为明显的差异。

　　其中，四川是唯一的“战略腹地”，山东和山西分别是“北方地区经济发展的战略支点”和“支撑黄河流域生态保护和高质量发展的战略支点”。

　　
 

　　▲资料此外，沿海地区还有四大“战略支点”——

　　作为全国经济大省和外贸大省，广东和江苏要同时打造“国内国际双循环的战略支点”；作为最大的经济特区，海南自贸港的任务是打造“21世纪海上丝绸之路的战略支点”；坐拥西部陆海新通道出海口的广西，则要打造“西南中南地区开放发展新的战略支点”。

　　“只要是国务院批复文件里面的内容，不论出现在文件哪个位置，都属于国家明确的要求，都是地方需要认领的国家任务。”卢庆强在接受他表示，2019年8月召开的中央财经委员会第五次会议非常重要，它从大的战略格局上把国土空间分成了两类，即所谓的优势地区和其他重要安全保障地区。“这个战略格局的内核是区域经济布局，外在表现形式就是国土空间体系。”

　　值得一提的是，复旦大学经济学院院长张军在回应近期市场对“战略腹地”的关注时也特别强调“中国太大”，各地发展不可能是同一个节奏，比如“北京、上海需要更多发展现代服务业，西部大城市在基建方面还有很大空间”。

　　他认为，处在追赶阶段的地区，需要把一些资源放到供给端，形成更多资本，不断提升资本存量、改善劳动生产率，从而提高创造财富的能力，“这些都是经济增长的“国土空间规划，从概念上讲，就是对我国960多万平方公里陆地国土和300多万平方千米海洋国土进行开发和保护的布局安排。”中国国土经济学会理事长肖金成表示。

　　他指出，新的国土空间规划包含人口分布、产业布局、城镇建设、交通发展和生态保护等五大要素，体现了“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”的要求，有助于区域政策更加精准高效发力。

　　不过，在卢庆强看来，批复内容更多是基于国家视角来强调一省的核心功能，是综合考虑区域比较优势和资源禀赋的结果，但并不是“只有被点名了才做”，“如果你在其他非负面清单方面都能作出贡献，当然更好了”。

　　长远看，地方若发挥主观能动性，结合区域条件和前瞻选择，同样有可能“突围”，培育形成新的比较优势。

　　根据批复，“产业发展”和“科技创新”接下来还将在空间组织方式上“深度捆绑”，推动经济增长向空间“要强度”“要密度”，而不再是向土地“要指标”。如山东重在“培育高水平创新空间、推进新旧动能转换”，湖南要着力“打造国家重要先进制造业高地、具有核心竞争力的科技创新高地”。

　　安徽作为唯一一个“科技创新发展的重要省份”，明确要“保障合芜蚌自主创新示范区科技和产业创新的空间需求”；领到“西部科技创新中心”任务的重庆则强调，“提升渝西地区产业承接能力，保障科技创新空间需求”。

　　值得一提的是，为顺应各类要素高效流动需求，多个省份都提出了建设“世界级”“综合性”多个港口群、机场群的目标，枢纽功能也在“一张图”上进一步强化。

　　多位专家在受访时均提到，经过几十年的发展，中国城市发展进入新阶段，大家愈发重视自己在“网络”中的位置，因而更强调“枢纽”的节点作用，与此同时，在畅通国内国际双循环的过程中，也需要“枢纽”来转换。

　　而在“优势地区”之外，还有一些地区承担着保障粮食安全、生态安全、边疆安全的任务。

　　批复显示，西藏、青海、甘肃、黑龙江、内蒙古、山西6个省份被明确作为“生态安全屏障”，它们的省域空间大部分位于主体功能区中的限制开发区域。

　　此外，三座居于边陲要地的省份，被进一步委以“安全屏障”重任，包括“国家重要安全屏障”西藏，“西北重要安全屏障”新疆，以及“西南中南地区重要安全屏障”广西。

　　“底线思维”是本轮国土空间规划体系改革的一大鲜明特征。

　　自然资源智库咨询委员、自然资源部国土空间规划研究中心原副主任张晓玲在接受与之相对应的是，在国务院批复中，“筑牢安全发展的空间基础”被放到突出位置，明确了各省到2035年耕地保有量、永久基本农田、生态保护红线等控制性指标的具体数值。

　　这被业内视为与以往规划批复中最大的不同。有专家直言，“就是要让大家一眼看到底线”。

　　当然，基于不同的自然资源“家底”，各地的任务量有所区别，比如到2035年黑龙江耕地保有量要求不能低于24993.00万亩，内蒙古、河南、吉林、新疆四个省份不能低于10000万亩，青海、海南、西藏、天津则不足1000万亩。

　　
 

　　但对城镇开发边界的约束，扩展倍数几乎都要求“控制在基于2020年城镇建设用地规模的1.3倍以内”。

　　对此，张晓玲解释说，这一方面是由我国人多地少的基本国情所决定，“我们不能再走增量扩张的发展老路”，另一方面也是基于对我国当前各类存量建设空间潜力的客观认知，应该多打存量的“主意”。

　　中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎则表示，国土空间规划的底层基础是全域国土空间和自然资源，强调“三区三线”控制性指标，抓住了国土空间规划的本质属性，并且能够对未来经济社会发展变化情境留有余地，更体现规划的科学性和包容性。

　　中规院规划设计有限公司副总经理王佳文还提到，中央提出要“推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”。未来，那些集聚能力强的城市群、都市圈，会根据人口和产业的集聚而得到更多用地保障，“所以国土空间规划会支撑保障发展”。

　　时间回到2019年5月，中共中央、国务院印发，标志着国土空间规划体系的“四梁八柱”基本形成。

　　以此为起点，2022年国家级国土空间规划正式印发，此后一年多时间，省级规划陆续获批，接下来就将进入更具挑战性的实操阶段。如张晓玲所言，一些地方在发展思路上还没有完成从“增量扩张”到“存量盘活”的转变，无论对地方政府还是企业，做“存量”都具有一定的难度。

　　但做到难而正确的事，“规划规划”就不再是“纸上画画，墙上挂挂”。

　　当前经济社会发展正处于转型关键窗口期，在筑牢高水平安全底线基础上，引导经济合理布局，推动各地按照主体功能定位积极融入和服务构建新发展格局，从而有效支撑高质量发展。

　　自2022年正式印发以来，2023年7月至今，国务院陆续批复了省级、区域及重点城市的国土空间规划。随着“三区三线”等国土空间开发保护的基本理念走向地区实践，优化国土空间开发保护格局，逐步成为构建新发展格局的重要支撑。

　　自然资源智库咨询委员、自然资源部国土空间规划研究中心原副主任张晓玲曾提出，研究国土空间问题，本质上是为了探究如何妥善处理经济发展与人口、资源、环境的关系。为此，面向未来，在党中央确定的国土空间规划体系整体框架下，相关的规划理论体系、技术体系以及与自然资源统一管理相适应的业务体系建设，将是“下半程”的主要任务和方向。

　　通过这次体系重构，将“三区三线”划定成果带位置下达，直接落到图斑上。也就是说，与过去的空间性规划相比，这次“三区三线”划定成果落图斑，是从国家级就直接落实到图斑，在空间表达的尺度上具有革命性，充分体现了坚守国土空间安全底线的国家意志。

　　第三个鲜明特色是“存量时代”。本轮国土空间规划注重坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针；注重存量资源盘活利用，健全存量土地利用政策机制，推动城镇空间内涵式集约化绿色发展等。在各级国土空间规划编制中，强调着力促进经济发展方式从“规模驱动”到“绿色发展”，构建集聚高效、布局紧凑的国土空间开发格局，注重通过城市更新、全域土地综合整治等途径，促进国土空间布局优化和效率提升。总之，相比过去的规模扩张、粗放型发展，现在的规划更强调通过挖掘现有资源和提高利用效率，来推动高质量发展。

　　第四个特征是“数字化治理”。本轮国土空间规划，从规划编制到规划实施，都坚持突出数字化治理要求。规划编制工作始终强调建立统一的国土空间基础信息平台，为各级各类国土空间规划提供覆盖全域、动态更新、权威统一的国土空间数字化底版。立足国土空间唯一性，建立健全专项规划协调衔接机制和国土空间规划逐级汇交机制，建设全国国土空间规划“一张图”，实现规划编制、审批、实施、监督等全过程在线管理。

　　这里面又具体分为两种情况，一种涉及自然地理单元。比如一条河流或一个湖泊，往往涉及多个省市，要实现对自然地理单元的整体综合整治，必须通过上下游、左右岸共同努力，尤其是需要重视通过跨行政区域的协调合作，才能实现对流域的整体保护和整治。

　　以长江经济带-长江流域的国土空间规划为例，这个区域覆盖了11个省，都编制了省级国土空间规划。在编制这个跨行政区域的国土空间规划时，并不是简单地将各省份的规划拼在一起，而是要着重从流域治理的角度出发，统筹上下游关系，落实国家的相关战略举措，协调不同区域的发展需求和国土空间开发保护行动。

　　需要特别指出的是，像都市圈、城市群、长江流域、黄河流域、太湖流域以及长三角一体化等，都可以被视为专项规划。但这些专项规划在编制后，必须嵌入“五级三类”规划体系中，才能有效落地。

　　说到树立安全底线思维，除了关注生态安全、粮食安全、能源安全这些国家大事，城市的防洪排涝、应急抢险等空间需求，也需要在规划中加以体现。同时，重点城市还需要关注产业链供应链安全，划定“工业保护线”，保障城市产业空间的安全与稳定。

　　比如，我国存量建设用地中，有超过一半的建设用地属于农村集体建设用地，在农村人口逐步减少的情况下，大量闲置；在经济发达地区还存在不少农村产业用地有待盘活利用。一些地方“三生空间”交错混杂、破碎零乱、功能不足，亟待盘整优化。因此，总体上看，我们确实已经进入到了存量发展时代，做好盘活存量这篇，应是支撑高质量发展的题中之义。

　　当然在国土空间规划实施中，坚持城镇开发边界的约束，也是一个富有挑战的难点。一方面，一些地方在发展思路上还没有完成从“增量扩张”到“存量盘活”的转变；另一方面，做存量无论对地方政府还是企业，都具有一定的难度，脱离了往日的“舒适区”；再者，从全国层面看，我们还没有完全形成与存量时代相适应的制度政策体系，在体制机制、政策工具等方面还需要进一步完善。这一点，需要在国土空间规划实施管理中予以高度关注。