耕地“非农化”的思考

　　耕地“非农化”面临三点：耕地“非农化”行为模糊零散，国家政策精准落地难；耕地对行政责任手段依赖程度高，正向激励政策工具运用难；个别基层干部存在认识偏差，耕地意识内化难。围绕落实国务院办公厅《关于耕地“非农化”行为的通知》，有关专家：“新增”与“存量”分步整治，近期果断止住新增，远期逐步消化存量；“责任”与“规范”统筹并重，强化耕地意识，完善用地行为规范；“管制”与“引导”协同发力，深化耕地用途管制，优化政策激励引导。

　　国务院办公厅印发《关于耕地“非农化”行为的通知》（以下简称《通知》），指出一些地方存在占用耕地开展非农建设的行为，对国家粮食安全构成，提出“六个严禁”。与2004年国务院提出的“五个不准”比较，《通知》将耕地“非农化”上升到增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个”高度。笔者认为，必须准确深入地领会落实《通知》要求，压实耕地责任，近期遏制耕地“非农化”新增问题，远期统筹好耕地与交通水利建设、绿化造林、美丽乡村建设和一二三产融合发展，协调好粮食生产与生猪等重要农产品生产保供，为全面建设社会主义现代化国家新征程奠定的耕地资源基础与粮食安全保障。

　　一是耕地“非农化”行为具有模糊性、零散性，国家政策精准协同落地难。许多耕地“非农化”行为的用地性质和影响具有模糊性，时空分布零散，审批监管困难。农业结构调整、设施高效农业、一二三产融合是促进农业现代化、乡村振兴和农民增收的重要举措，也使农业农村用地更加复杂多样化，这要求审批监管及时跟进调整。

　　二是耕地对行政责任手段依赖程度高，耕地积极性主动性调动难。严格耕地是各级的责任和各类主体的法律义务。执行中存在行政考核机制为主的单一化倾向，签订责任书层层传导压力责任成为主要甚至唯一方式。领导干部考核评价中，主体功能区规划配套差别化区域绩效评价尚未完全落地，耕地只是“责任达标”条件，而非“绩效争优”指标，难以调动基层干部耕地、粮食生产的积极性和主动性。

　　三是部分领导干部对耕地功能价值和国家政策认识存在偏差，耕地意识内化难。一些领导干部对国家政策把握不准，认为生态建设和自然就是提高林地覆盖率，景观优化就应种树挖湖，保障发展就要敢于突破“用地常规”，随意扩大绿色通道、自然地、湿地水面建设标准，频繁调整规划，任意放松产业供地和节约集约利用要求。一些干部认为占用耕地和永久基本农田来植树造绿也是“藏粮于地”。一些地方发展苗木产业和设施农业占地与镇、村干部的主导推动有直接关系。从根本上耕地“非农化”行为，必须解决各级领导干部的思想关、意识关。

　　要果断止住新增耕地“非农化”问题。尽快部署耕地和永久基本农田情况检查工作，针对正在建设和已立项待开工的生态退耕绿化造林、交通水利工程绿色通道、人造湿地公园与水利设施等工程项目拉清单逐项排查。对检查发现正在发生的耕地“非农化”问题第一时间处置，做到新增问题“零”“零增长”。

　　要逐步消化存量耕地“非农化”问题。对因历史原因形成的耕地“非农化”问题，实事求是、不搞“一刀切”，妥善严格处理。对于占用永久基本农田种植苗木、草皮以及其他耕作层植物的，或超标准建设农业生产配套设施的，可结合具体生产周期，在确保农民、企业、新型经营主体尽量少受或不受经济损失的前提下，签订书面责任书，由镇村与有关部门共同监督落实，限期恢复耕种，好农业投资生产热情。对于事实形成永久性占用的超标准绿化带、绿色通道，无法恢复或恢复代价过大的人造湿地公园、水利景观，责令补充耕地、补划永久基本农田，依法追究相关责任人法律行政责任。

　　“责任”与“规范”统筹并重，强化耕地意识，筑牢耕地“思维底线”，完善用地行为规范，明晰耕地“政策界线”。

　　要强化各级耕地意识，压实耕地责任，筑牢耕地“思维底线”。各级始终是耕地的“第一责任主体”，国家政策执行效果主要看各级领导干部对耕地极端重要性的认识与责任担当。以市、县主要领导和分管领导为重点，组织粮食安全形势教育与耕地政策、耕地多样性价值、耕地复合利用理论案例学习，促进领导干部增强耕地意识，准确理解把握国家政策。结合健全耕地共同责任机制，把“六个严禁”有关要求纳入责任目标考核内容，对履职不力、监管不严、失职渎职的领导干部，依纪依规。推动或支持的交通、水利、生态建设等重大重点工程，项目设计、论证、施工、验收环节均应对照国家和省有关政策开展耕地与土地节约集约利用评估，同步落实与企业责任。

　　要加快出台耕地政策实施细则与管理办法，明晰耕地“政策界线”。梳理国家耕地和永久基本农田保律法规政策，对于基层普遍存在的疑问或政策执行尺度边界难以把握等问题，组织权威专家统一解读编写案例，加快出台设施农用地、农村宅等管理办法实施细则，形成一套体系完整、标准明确、动态更新的耕地管理政策，为部门（联合）审批监管履职尽责和农民、集体经济组织、农业企业等主体依法依规使用耕地提供权威易操作的政策依据，有力规范耕地审批监管与使用经营行为。

　　“管制”与“引导”协同发力，深化耕地用途管制，耕地“规划红线”，优化政策激励引导，激活耕地“效益引线”。

　　一是摸清耕地底数，加强动态监测。结合第三次国土调查，全面摸清土地家底，严格按照国家有关标准认定耕地面积，准确掌握耕地“非农化”数量结构，为分步、分类精准治理提供可靠依据。加强基层人员队伍与技术力量，以“三调”为基础，综合运用卫片检查、实地巡查等方法，及时全面监测耕地变化情况。

　　二是抓住国土空间规划编制契机，深化耕地用途管制，耕地“规划红线年国土空间规划编制，优化布局生态、农业、城镇等各类功能空间，统筹划定生态红线、永久基本农田控制线、城镇开发边界控制线，加强对农业空间转为城镇空间和生态空间的监督管理，严格控制各类建设占用耕地尤其是占用永久基本农田。及时纠正部分地区借规划编制放大建设用地需求、推卸耕地责任错误倾向，加强省（区市）、市县国土空间规划战略研究审查，突出强调耕地和永久基本农田、国土综合整治与生态修复，耕地责任精准落地。推进实用性村庄规划编制与信息公开，让农民、集体、农业企业和基层监管人员准确了解每一块土地用途及管制要求，及时避免和耕地“非农化”行为。

　　三是加强耕地和粮食生产激励性政策工具研究运用，激活耕地“效益引线”。完善国土综合整治政策，改进资金使用管理，加强农田基础设施建设，加大高标准农田建设投入，加快农村基础设施配套，优化农业生产条件和经济效益。创新国土综合整治技术，优化种养结合、适度规模经营土地条件。鼓励各地尤其是人口密集的城市化地区和中心城市出台耕地生态补偿政策，城镇周边、道沿线耕地经济、生态景观、文化科教价值，实现耕地、农民增收和市民幸福共赢。深化确权登记运用，大力发展土地托管等社会化服务，适时推广粮食作物完全成本保险和收入保险，调动农民、新型经营主体和农业企业粮食生产积极性。