如何建设理想城市？关于人口、住房与公共服务配套

　　陆铭（上海交通大学安泰经济与管理学院教授） 近日，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称“方案”）。方案提出，要提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。 城市群、都市圈与大城市 城市群一体化是指围绕着一个或几个中心城市，相互之间关系比较紧密的一组大中小城市一体化的发展形态。所谓一体化，是指在商品和生产要素在城市间的流通，不受行政边界的限制。根据我国对统一大市场的要求，不同城市之间的一体化，就要求在市场的准入标准、监管标准等制度方面没有差异，为商品和生产要素的自由流通，提供制度保障。 在这样的制度之下，城市群最终达到的状态就是，城市群内部的大中小城市，以及小城镇和农村之间，形成以中心城市为核心带动，向外辐射的城市网络形态。并且，不同规模的城市之间相互分工，中心城市更多地发展现代服务业，特别是生产型服务业，中心城市的消费服务业也具有强大的规模经济。而大城市的外围、近郊，和一些中等城市的产业结构，更加偏向于制造业，并跟中心城市的服务业形成紧密的联系。中心城市的服务业可以赋能近郊和周边城市的制造业，形成产业链分工。城市群外围较偏远的地方，产业更加偏重在农业和旅游，一些自然资源比较丰富的城市，也可能发展资源型产业。 与城市群相比，都市圈的范围则要小得多。城市群一体化发展的范围，城市与城市之间的距离可以达到两三百公里，比如长三角城市群，以上海为起点，距离长三角城市群的边界甚至能达到四五百公里。 相比之下，都市圈的范围，更多是一个通勤圈的概念。都市圈的外围地区跟中心城市之间，经济联系的紧密程度要超过城市群。从空间的梯度关系上看，也仍然会呈现出中心城区更加偏向于现代服务业，以及具有规模经济的消费服务业，外围会布局一些制造业，再外围也可能会有农村地区，向中心城市提供生鲜瓜果蔬菜，或生态旅游等产品。此外就是居住功能，在都市圈外围地区的很多居民，就业地在都市圈中心地带，每天通勤往返于中心城区与居住地之间。因此，都市圈也可以理解为一个在经济意义上一体化的大城市，它可能跨越几个甚至十几个在行政意义上的城市单位。 总结而言，首先，城市群的范围远远大于都市圈。例如京津冀、长三角、珠三角是城市群。但是都市圈往往是以一个大城市为核心的一小时通勤圈，例如上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等。 其次，城市群是多中心的，如长三角城市群，由上海、南京、杭州、合肥等几个大城市带动周边发展而来。而都市圈往往是单中心的，例如上海都市圈，上海中心城区是绝对的中心地带，人口密度和人流向外依次递减。需要说明的是，这里的单中心，指的是人口密度和人流这一梯度意义上的单中心。如果从功能角度来讲，都市圈也是多中心的，比如上海及上海的近郊，再往外延伸到昆山、太仓、嘉兴一带，有的地方发展制造业，有的地方发展金融，有的地方发展高等教育。 第三是通勤的方式和频率，都市圈范围内，更多地依赖于轨道交通，特别是地铁和私家车，来形成日通勤圈。而城市群内部的城市之间，更多依赖于城际铁路、高铁和高速公路来通行。这里必须要区分通勤和通行这两个词的含义。 最后，从功能角度来讲，城市群内部的不同地区，特别是不同大城市之间，产业结构还是有一定的重合。比如上海、杭州、南京、合肥这几个城市，都有各自的现代服务业，以及高科技、教育、金融等等。但是，都市圈范围之内，不同地区的分工更加清晰，比如上海都市圈，大量的高科技、金融、文化、教育等现代服务业集中在上海，特别是上海的中心城区，外围就更多地发展制造业，再往外围，就发展农业生态旅游等。 健全城市群和都市圈协同发展机制 当前，中国已经发展到了城市群和都市圈一体化发展的阶段，必须要求部分经济功能与行政管辖功能适度分离。需要有一体化的职能，可以从整个城市群或都市圈的层面，来统筹协调一些跨越城市边界，甚至省级边界的事项。 例如长三角内部要建设一条跨城市的城际铁路，如何协调不同城市进行共同投资。再比如，医保的跨地区结算，社会保障一体化，以及在发展水平接近的大城市之间，进行积分落户累计互认等。这些一体化举措，都需要有制度的跨区衔接。 在跨行政边界协调方面，都市圈面临的问题更大。理论上说，都市圈内，核心大城市和周边的中小城市之间，对基础设施、公共服务的一体化，以及分工和利益共享机制的意愿更为强烈。然而，行政管辖边界的存在，却对都市圈同城化发展形成了更大阻碍。同样是基础设施建设，城市群之间建设高速公路网和高铁，可以由国家来统一规划，一体化障碍没有那么明显。但是，如果在都市圈范围内建一条地铁，从中心城市延伸到周边的中小城市，却涉及到土地制度和公共服务等行政管辖边界问题。当面临跨市、甚至跨省的边界时，如果不能一体化连片发展，就会导致在边界处形成发展洼地。 先看土地。我们传统的城市规划，往往以各自行政管辖边界为范围，来进行土地的规划。但是，都市圈内建设的轨道交通，所穿过的土地，可能是大城市的郊区，可能是农田，甚至是基本农田。那么，未来都市圈的同城化跟当前的土地制度之间形成的矛盾，就会日益凸显。 再看人口。由于当前的公共服务和社会保障，很大程度上仍然以行政管辖边界来进行配置，甚至是按照户籍和非户籍来配置，尤其是子女教育、公租房、廉租房等服务。随着未来都市圈的同城化程度提高，住在外围的一些人口，就业和通勤往往跨越城市行政管辖边界，甚至是省级行政管辖边界。在现有配置体系下，这些人在中心城市创造了经济价值以及税收，但却无法享受与之匹配的中心城市的公共服务。因此，需要在都市圈之内，中心城市、中心城区跟郊区和外围的中小城市之间，形成一体化的发展和利益共享机制。 当前，我们的跨城市和跨省级的协调机制在逐渐建立。例如长三角从上世纪80年代开始，就设有长三角办公室，如今长三角“三省一市”有越来越多的跨省协调机制。但是，要让一体化协调机制，在城市群和都市圈范围之内，更多更好地发挥作用，未来要突破的重点是利益共享机制。 可以借鉴一些国外的先进经验，如欧盟内部，有一些跨越国家边界的发展区，国家之间在谈好税收共享机制以后，就可以在跨界的地区成立产业区，来共同发展。此外，还可以根据国内实际情况，进行带有中国特色的创新机制。比如近些年的飞地经济，就是这样一种模式。即将飞地建在中心城市的外围地区，由中心城市提供技术和产业发展经验，甚至扶持资金，而建设用地指标由外围来提供，大家共享税收。有些占地比较大的飞地，也可以建立在较偏远的地区。 但是坦率地说，飞地经济模式并不能完全解决城市群和都市圈一体化面临的问题。因为，随着生产要素市场的一体化，大量的经济和人口向中心城市和以中心城市为核心的都市圈聚集（这是一个客观趋势）。与之相应，不同地区之间的经济规模差距和税收规模差距就会逐渐扩大。因此，需要建设更多的一体化机制，让中心城市所产生的经济增长效应与外围地区共享。例如，探索在城市群范围之内进行转移支付，通过财政方式加大对外围地区的投入；或通过一体化基金，对外围地区进行投资，特别是对有当地发展比较优势的产业进行投资；也可以是相对发达的地区与相对欠发达地区，进行一对一的结对等。 人口集聚与公共服务配套 要看到，人口向以中心城市为中心的都市圈集聚，是一个客观规律。人口的集中会带来基础设施和公共服务的需求。因此，一个总体方针是，要不断地顺应人口的增长趋势，来优化基础设施和公共服务的数量、质量、空间布局。 具体到住房，就要增加相应的住房用地，并在此基础上，进一步优化住房供应的结构。通过增加住房供应的总量，让商品房的价格不要涨得太快；与此同时，通过增加公共租赁住房的土地供应比重，让暂时买不了房、收入不够高的一部分群体，也能够满足居住需求。 住房的空间布局上，要考虑到一些就业在城区，但收入并没有那么高的群体。尤其是消费型服务业领域，如餐饮、外卖快递、家政服务员和超市的工作人员等等。这就需要在中心城区也适当地布局公租房。不能因为中心城区地价很贵，所以在中心城区开发商品房，而把公租房都布局在郊区，甚至外围的一些地带。这可能会导致中心城区的住房供不应求，而较偏远的地方公租房闲置的现象。实际上，在我们一些大城市的发展中，已经出现了这种我称之为“空间不匹配”的情况。 其次，公租房的需求主体，主要来自于相对低收入的群体，这其中很有可能就包含了一些外来人口。那么，如何让公租房，以低收入为标准，覆盖到外来人口，而不完全按照户籍身份来提供，这是要不断地突破的。我们实际上也在突破。但当前更多地是按照行业或者重点企业来进行提供。未来是否可能逐渐过渡到以收入和就业为实施标准，让家政服务员，外卖小哥等群体（特别是灵活就业者），也能纳入住房保障体系。 公共服务的提供，也要逐渐适应常住人口的数量结构和空间布局。一是目前没有与户籍等挂钩的公共服务，如文化体育设施、公共卫生等，这部分比较容易解决，主要是要适应常住人口的增长，而提供增量的公共服务。二是与户籍挂钩的，如教育、公租房/廉租房等。这部分主要还是要去适应总人口的增长，逐渐地把公共服务的提供与常住人口挂钩，而不是根据户籍挂钩。三是与房子属性挂钩的一些公共服务，比如教育。理想状态下，长租租户在享受公共服务方面，应该要能够逐渐与购房者实现平等待遇。这一点目前仍然任重而道远。 目前在国家层面，已经非常明确，要让公共服务的提供按照常住人口来配置。但是还有很多细节，我们期待随着改革的逐渐深化，能够慢慢达到理想状态。