专访 自然资源部国土空间规划研究中心原副主任张晓玲

　　当前经济社会发展正处于转型关键窗口期，在筑牢高水平安全底线基础上，引导经济合理布局，推动各地按照主体功能定位积极融入和服务构建新发展格局，从而有效支撑高质量发展。

　　自2022年正式印发以来，2023年7月至今，国务院陆续批复了省级、区域及重点城市的国土空间规划。随着“三区三线”等国土空间开发保护的基本理念走向地区实践，优化国土空间开发保护格局，逐步成为构建新发展格局的重要支撑。

　　自然资源智库咨询委员、自然资源部国土空间规划研究中心原副主任张晓玲曾提出，研究国土空间问题，本质上是为了探究如何妥善处理经济发展与人口、资源、环境的关系。为此，通过这次体系重构，将“三区三线”划定成果带位置下达，直接落到图斑上。也就是说，与过去的空间性规划相比，这次“三区三线”划定成果落图斑，是从国家级就直接落实到图斑，在空间表达的尺度上具有革命性，充分体现了坚守国土空间安全底线的国家意志。

　　第三个鲜明特色是“存量时代”。本轮国土空间规划注重坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针；注重存量资源盘活利用，健全存量土地利用政策机制，推动城镇空间内涵式集约化绿色发展等。在各级国土空间规划编制中，强调着力促进经济发展方式从“规模驱动”到“绿色发展”，构建集聚高效、布局紧凑的国土空间开发格局，注重通过城市更新、全域土地综合整治等途径，促进国土空间布局优化和效率提升。总之，相比过去的规模扩张、粗放型发展，现在的规划更强调通过挖掘现有资源和提高利用效率，来推动高质量发展。

　　第四个特征是“数字化治理”。本轮国土空间规划，从规划编制到规划实施，都坚持突出数字化治理要求。规划编制工作始终强调建立统一的国土空间基础信息平台，为各级各类国土空间规划提供覆盖全域、动态更新、权威统一的国土空间数字化底版。立足国土空间唯一性，建立健全专项规划协调衔接机制和国土空间规划逐级汇交机制，建设全国国土空间规划“一张图”，实现规划编制、审批、实施、监督等全过程在线管理。

　　全过程管理保证“一张蓝图干到底”

　　跨区域规划还需逐步打破行政壁垒

　　这里面又具体分为两种情况，一种涉及自然地理单元。比如一条河流或一个湖泊，往往涉及多个省市，要实现对自然地理单元的整体综合整治，必须通过上下游、左右岸共同努力，尤其是需要重视通过跨行政区域的协调合作，才能实现对流域的整体保护和整治。

　　以长江经济带—长江流域的国土空间规划为例，这个区域覆盖了11个省，都编制了省级国土空间规划。在编制这个跨行政区域的国土空间规划时，并不是简单地将各省份的规划拼在一起，而是要着重从流域治理的角度出发，统筹上下游关系，落实国家的相关战略举措，协调不同区域的发展需求和国土空间开发保护行动。

　　需要特别指出的是，像都市圈、城市群、长江流域、黄河流域、太湖流域以及长三角一体化等，都可以被视为专项规划。但这些专项规划在编制后，必须嵌入“五级三类”规划体系中，才能有效落地。

　　地方搞建设要“多打存量的主意”

　　说到树立安全底线思维，除了关注生态安全、粮食安全、能源安全这些国家大事，城市的防洪排涝、应急抢险等空间需求，也需要在规划中加以体现。同时，重点城市还需要关注产业链供应链安全，划定“工业保护线”，保障城市产业空间的安全与稳定。

　　比如，我国存量建设用地中，有超过一半的建设用地属于农村集体建设用地，在农村人口逐步减少的情况下，大量闲置；在经济发达地区还存在不少农村产业用地有待盘活利用。一些地方“三生空间”交错混杂、破碎零乱、功能不足，亟待盘整优化。因此，总体上看，我们确实已经进入到了存量发展时代，做好盘活存量这篇，应是支撑高质量发展的题中之义。

　　当然在国土空间规划实施中，坚持城镇开发边界的约束，也是一个富有挑战的难点。一方面，一些地方在发展思路上还没有完成从“增量扩张”到“存量盘活”的转变；另一方面，做存量无论对地方政府还是企业，都具有一定的难度，脱离了往日的“舒适区”；再者，从全国层面看，我们还没有完全形成与存量时代相适应的制度政策体系，在体制机制、政策工具等方面还需要进一步完善。这一点，需要在国土空间规划实施管理中予以高度关注。