土地财政告别高增长，基层压力如何破题？

　　长沙市2022年第四批次集中供地结束，13宗地块全部成交，其中2宗溢价，11宗底价，成交总价78.4亿元，成交规划建筑面积198.1万平方米。

　　纵观2022全年，中指研究院统计的22个集中供地城市本级范围内累计土拍出让金约1.77万亿元，同比下降超3成。土地出让收入的下滑，引发市场对地方土地财政的担忧。

　　中银证券数据显示，2020年、2021年，地方财政对土地财政依赖度分别为44.3%和42.5%。专家认为，2022年地方对土地财政的依赖度并未减弱，预计依赖度仍保持在40%左右。

　　究竟为何会出现土地财政？在多数区域土地出让收入下滑的背景下，对土地财政依赖度仍未降低的城市将何去何从？从2021年8月出版即热销至今的，或许能提供一些方向。

　　这本书的副标题是，脱胎于

　　在兰小欢看来，土地真正的力量不在“土地财政”，而在以土地为抵押撬动的银行信贷与其他各路资金。“‘土地财政’一旦嫁接了资本市场、加上了杠杆，就成了‘土地金融’，像滚雪球般越滚越大，推动经济飞速扩张，造就了地方政府越滚越多的债务，引发了一系列宏观经济问题。”

　　土地财政的背后，是地方政府钱袋子的紧张。

　　1994年是一个关键的节点。这一年，一场分税制改革开始在全国推行。改革后，国税和地税两套机构分开，税收也分成了三大类，一是包括关税在内的“中央税”，二是营业税等“地方税”，三是增值税等“共享税”。

　　其中，最重要就是增值税。这一税种当时在全国税收收入中的占比高达1/4，改革前增值税也是最大的地方税。改革后，增值税则变成了中央地方共享的税种——中央拿走3/4，地方留下1/4。

　　为了防止改革后地方收入因此急剧下降，中央专门又设立了“税收返还”机制，以保证改革后地方增值税收入与改革前一样，新增部分才和中央分。但从数据来看，1994年之后地方财政预算支出仍不可避免地一直高于预算收入。

　　地方公共预算收支占全国收支的比重

　　虽然中央转移支付和税收返还填补了预算内的收支缺口，但对地方政府而言，发展经济所需的许多额外支出，如招商引资、土地开发等，仍需另筹资金。增加预算外收入成了选项之一，而其中最重要的，就是围绕土地出让和开发而生的“土地财政”。

　　国有土地转让收入占地方公共预算收入的比重

　　令人意外的是，卖地收入飙升却并未从1994年旋即开始。从数据上看，第一个关键的时间是1998年。

　　这一年发生了两件大事，城市土地的价值开始显现。其中之一是单位不再福利分房，住房分配货币化逐步实行，商品房和房地产时代就此拉开：1997年到2002年的五年间，城镇住宅新开工面积迅速增长了近4倍。

　　1998年全国人大常委会审议通过了新修订的土地管理法。这次修订对土地管理方式和土地利用方式进行了重大变革，规定农地要想转为建设用地，必须经过征地后变成国有土地。

　　另一个关键的节点是2001年。因此前没有普遍实行土地“招拍挂”制度，土地转让过程不透明。2001年为治理土地开发中的腐败和混乱，国家才提出“大力推行招标拍卖”；2002年，国家正式明确包括房地产在内的四类经营用地，开始采用“招拍挂”制度。

　　自此，土地财政开始迅速膨胀。从2001年到2003年仅三年间，土地出让收入占地方公共预算收入的比例，就迅速从此前的10%左右激增到55%之多。

　　实际上，地方财政有过收支基本平衡的时候。

　　正如书中所说，上世纪80年代中国经济的关键词，是承包。当时农村搞土地承包，城市搞企业承包，而政府的财政也是“承包”的：

　　“财政承包始于1980年，中央与省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可以留下一部分增收。1980—1984年是财政包干体制的实验阶段，1985年以后全面推行，建立了‘分灶吃饭’的财政体制。”

　　财政承包制下，交完中央的，剩下的都是地方自己的，因此各地有动力扩大税收

　　在兰小欢看来，这种方式在改革开放初期，有利于调动积极性，推动社会走出僵化的计划经济，让人们切实感受到收入的增长，推动观念的转变，但弊端也逐渐显现。最直观的表现之一，就是财政包干造成了“两个比重”不断降低。

　　“两个比重”的变化情况

　　简单来说，两个比重的降低就是不仅中央财政越来越穷，全国财政整体也越来越穷。

　　一方面，财政承包制下各地与中央有约定的固定财政分成比例。随着地方经济快速增长，加上改革开放初期物价上涨迅速，相对固定的分成比例之下，中央收入占比自然就不断下降。

　　另一方面，这种模式下央地分成比例，实际上每隔几年就要重新谈判一次。地方担心税收收入增长很快，下一次谈判中会被“鞭打快牛”，所以许多地方也有意不让预算收入增长太快。

　　正是为了解决这个问题，才有了1994年的分税制改革。

　　这场20世纪90年代根本性的改革，成功扭转了此前“两个比重”不断下滑的趋势：改革后，中央占全国预算收入的比重从22%升高到55%；同时，国家预算收入占GDP的比重，也从11%逐渐增加到20%以上。

　　得益于此，中央政府的宏观调控能力得以增强。这也为之后应对几次重大冲击，如1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机等，以及高铁等重点基础设施的建设、彻底摆脱绝对贫困等举世瞩目的成就，奠定了扎实的基础。

　　但如何破解土地财政依赖问题，仍值得持续探讨。“制度改革必须不断适应新的情况和挑战。”正如兰小欢在书中所说，“只有理解了分税制改革的必要性和成功经验，才能理解其中哪些元素已经不适应新情况，需要继续改革”。

　　就财税体制而言，2018年的国税地税征管体制改革后，省级和省级以下国税地税机构实际上已再次“合体”。至于未来土地财政将向何处去，如许多经济学家所言，或许还要结合未来国家战略、经济产业结构转型及财税改革趋势综合判断。